大宋州县的具体政务通常把持在吏员手中，这同公文制度有关。州县与上级的往来，上级对州县的监督，主要通过公文进行，而公文的拟制和收发处理都在吏员。并且，处政不可离的钱粮档案，也为吏员把持。例如，有些州县的官方钱粮册仅仅登记了户名，根本不能作为征收的依据，而实际征收税赋所需的户贯情况，是记录在吏员的秘册中，这种秘册不属于公文，连州县长官都看不到。以致地方处政时，常常吏大欺官。
为何会如此？因按大宋体制，官员必须易地任职，人生地不熟，加上朝廷取官历来重文采、不习民事，所以政务必须依赖于吏。又所谓“强龙不压地头蛇”，吏员祖辈居于本土，熟悉当地情形，且耳目灵通，关系熟络，又老于世故，州县长官想不依靠都不行。一方面，要信赖吏员的经验处政，同时，却又要防范吏员的贪赃舞弊。
但吏员贪赃之花样百出，非精明者能体察。如借报销索贿、借司法勒索当事人、征税中掉包、税票重号（编号重复，重复的号码就可私吞）、大头小票（存根票据和发出票据数字不一）、催比中的贿赂……并且，奸吏为了贪赃方便，往往形成一个运作网，牢不可破。以县衙为例，操持公文的书吏不仅包办行政事项，通常还与县城的各粮行、保歇（保人兼客货栈主）勾结，用他们作中介，甚至让自己的父兄家人当保歇开店铺——所有要到衙门打官司、交赋税、办理事务的百姓，一般都要通过这些保歇。通过他们的就一路通行，不通过他们的就处处刁难。
这样的贪赃运作，必得地方长官洞若烛火，方能控制得住，但徒具文采却不习民事的长官又有几个能驾驭？清廉的官员唯得独善其身，却无力整治这样的地方腐吏之害；而更多的官员本身就不正，这下一拍即合，官吏齐齐腐败，这地方衙门焉有不黑的？
名可秀道：“大宋官场的腐败，一是官员的腐败，二是胥吏的腐败；澄清吏治，首要“清”官，重点“清”吏，缺一则功败矣！”她定出的“法外施恩”正是针对腐吏之弊，在紧绷的法网中留出一条缝，逼出这些把持在吏员手中的“秘诀”“秘册”之类。如此，之后新上任的地方长官将通过这些规程尽快掌握衙门处政关要，暸解奸吏贪赃的手段，防范“吏大欺官”。
卫希颜在临时的制置使公署传见布政司的三位主官，道：“经公审团这番吏治整饬，多数州县的官员必将清之一空，我看了你们递上来的从府学、州学、民间张榜招募选拔的新官名单，我和北廷雷相君均无异议。然有一点，诸君需得谨记：选官不仅要重德，也要重视民政能力——不习民事者，必为奸吏所欺……”
公案下布政使赵开、南朝布政副使李光、北朝布政副使胡松年三人均正身谨坐，听到这里，皆点头称是。
“所以，这些地方官要和法司官一样，给一年的代职期，以习民事。期满考核，既考德、亦考绩，还要考具体政务，能者留任，劣者淘汰。这要成为一条体例：‘无民政经验的新上任州守、通判、县令、县丞，皆须一年代职’布政司将此写入西川官员的选拔制度中。”
三人同声应承：“诺！”
卫希颜敲了敲公案上的一叠文牍，道：“这几天我看了法司呈上的书吏贪赃札子，真可谓花样百出，让人叹为观止。”她随手挑了三份札子，真气暗托下冉冉飘到赵开、李光、胡松年膝上。在三人翻阅时，她问：“以三位看来，群吏何以会贪赃不法？”
李光放下札子，抬首道：“小吏多品行不高、良莠不齐，不修德修身，行必不正。”
赵开和胡松年均点头，胥吏品行不高是士大夫的共识。卫希颜也点了头，却又笑问：“除此外，可还有他因？”
胡松年拱手严肃道：“地方长官惩治不力，刑法不峻，奸吏无以震慑，自是贪赃不畏。”
“这亦为一条。可还有？”她眸子看向赵开。
布政使沉思片刻，略有踌躇后道：“吏员薪俸不高，为利益故，多贪赃以养家。”
李光哼道：“君子者持身而正，焉可为利而趋？”
卫希颜淡笑，“熟读圣贤经典的官员尚持身不正，况乎小吏？这世上，真正如孟子言能‘贫贱不移’的君子者有几个？官员中君子少，小吏中更是如此，是以要有法。但长官身不正，有法亦如无法，所以要设独立的法司来监察，又需得防范法司腐化，所以要有民间的治平推事来监督。事越明于公，黑暗便越少。”
李光、胡松年虽然对民间推事陪审仍有看法，却也承认卫国师所言有几分道理，所谓“事不明则晦”，而“兼听则明”，国师所为当出于此理吧？
“但有了法司、治平推事，也不能防范吏员贪赃就此绝迹。所谓治病要去根，这防治腐吏贪赃嘛，当然也要从根子上着手。”